| 发展农民的发展权 刘奇专栏-中国发展观察
刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中国农经学会副会长，中国农村政策研究中心研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员、首席专家。
在生存权得到保障后，农民的发展权是农民各项权利的总和。四十年农村改革过程中，从增加农民的经济利益到保障农民的民主权利，各项制度在变迁中不断深化。农民问题是“三农” 问题的首要问题，其实质是农民在基本解决生存问题之后如何获得进一步发展。以人为本，促进农民的发展，是乡村振兴的价值目标超琪教育。开发农村人力资源、提升农民的发展能力是乡村振兴的首要任务。改革开放四十年来，我国始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点，坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题。总体上可分为宽政、少取、多予、赋权、优先五个层面。
宽政
1 9 8 2 年到1 9 8 6 年， 中央以三农为主题连续出台了五个一号文件，这五个文件中“可以、可以、也可以”“允许、允许、也允许”的政策放宽一共出现了30多次，这些都是为实现农民发展权在特定历史条件下的重大举措。
一是放活土地。1978年底， 党的十一届三中全会召开，在解放思想、实事求是的精神指导下，全会决定把全党的工作重心转移到经济建设上来，并提出要集中精力把农业搞上去，原则通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》， 指出：“ 我们一定要加强对农业的合乎客观实际的领导，切实按照经济规律和自然规律办事，按照群众利益和民主方法办事”， “我们的一切政策是否符合发展生产力的需要，就是要看这种政策能否调动劳动者的积极性”。正是由于会议精神的影响，才使包括小岗村在内的一批贫困农村敢于在1978年底偷吃包干到户的“禁果”。1982年中央一号文件下发，指出包产到户、包干到户“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”正式承认了“双包”责任制的合法性。一个稍有松动的新解释，使家庭承包经营在全国逐步普遍推开，550多万个生产队为经营主体的生产组织形式迅速裂变， 逐渐变成2 . 3 亿个农户为经营主体。家庭能量得以充分释放。1991年中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，把“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”正式确立为我国乡村集体经济组织的一项基本制度，并要求不断对其充实完善。至此，“集体所有、农户承包、统分结合” 成为我国农村改革尤其是土地经营制度改革的基础和出发点。土地是农民安身立命的基础，是农民最主要也是最重要的财产，获得承包经营权的农民如虎添翼， 把中国人几千年世世代代没有解决的温饱问题一下解决。小岗村当年承包当年就实现粮食产量翻四番的放卫星式增长。
二是放活经营。自1953年开始，国家逐步推行粮棉油等重要农产品统购统销制度，只允许国家粮食部门和供销合作社等特定机构按计划价格收购农产品。此后，这种计划派购逐步扩大到生猪、鸡蛋、糖料、烤烟、蚕丝、麻类、水产等132种农产品品类。很多产品的派购任务占总产量的90%以上。这种高度计划的农业生产体制，使农业完全受制于计划指令，使农民完全依附于集体经济，层层分指标，让种什么只能种什么， 让种多少只能种多少，“小而全”的自给性生产， 造成了供给与需求的严重脱节， 生产与市场的两头盲目，生产主体没有主动权，农民劳动没有积极性。家庭联产承包制的推行，大大解放了生产力，农民的生产积极性得以充分发挥，但统购统销的计划制度依然存在，农民生产的产品大量积压过剩，农产品卖难一度让各级领导深感头痛，农民利益严重受损，放活经营成了基层干部群众最强烈的呼声。1979年开始对农产品统购派购的范围和数量进行重新限定，并且确定收购基数，一定几年不变。到1980年统购任务产品由132种减少到127种。1983年，中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》强调指出统购派购的任务不宜过多，除棉花外，农民完成统购派购任务后的剩余产品允许多渠道经营。这一政策的松动虞城热线，使农产品市场逐步活跃，农产品卖难问题有了很大缓解。1985年，党中央、国务院又发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，全面改革农产品统购派购制度并放开大部分农产品价格，同时实行合同定购与市场收购并行的“双轨制”政策。这一制度的实施完全终结了过去长期实行的国家统购制度，让农民获取了经营自主权并逐步成为具有自我发展能力的商品生产者。这是新中国建立以来国家在放活农业经营方面最大步伐的跨越，具有划时代意义。
三是放活领域。计划经济使一二三产的产业界线分明，水火不容，农民只能种地，不得从事二产、三产，如果违反禁令，轻则重罚，重则坐牢。农民拉板车搞贩运就是投机倒把，有一项罪名就叫投机倒把罪。农民被严厉地束缚在土地上，只能在生产队这个集经济、政治、社会、文化于一身的集体组织操控下被动机械地从事农业劳动。搞点家庭副业、从事农产品初级加工或参与市场流通贩运产品只能偷偷摸摸进行，一旦被查，经济上彻底崩溃不说，政治上再无出头之日， 会被当成走资本主义道路的典型随时挨批。1987年，邓小平会见南斯拉夫共产主义者联盟中心主席团委员科洛舍茨时说：“ 农村改革中，我们完全没有料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了，忽然冒出搞多种行业、搞商品经济、搞各种小型企业，异军突起”。家庭承包经营充分释放家庭能量的同时，也充分调动了农民的积极性、主动性、创造性，他们手里有了余钱，毫不犹豫地从第一产业闯入第二、第三产业，务工经商、办厂，如火如荼的乡镇企业出现了“村村点火、户户冒烟”的繁盛局面。1984年党中央国务院转发了农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》，将原社队企业更名为乡镇企业，并要求放开对经营者的限制，将户办、联户办的企业与原社队企业统称为乡镇企业，从此农民可以堂而皇之地从事二三产业。1984年的乡镇企业中，个体办和农民联户办企业分别为329.6万个和90.6万个，占全国乡镇企业总数的54.3%和15%，超过集体企业一倍以上宋智英。到1988年，户办、联户办企业数量已达1729.2万个，占比超过91%。1996年国家又颁布了《中华人民共和国乡镇企业法》，从而确立了农民从事二三产业的合法地位。农民在这一异军突起的经济现象中，虽然带着两脚泥闯进市场， 但经历了市场经济的洗礼后，许多人成为中国乃至世界级企业的领军人物。
少取
改革开放以前，我国走的是一条城乡分割、重城轻农的发展道路。在计划经济体制下，财政资金主要投向重工业，而农村公共物品的供给基本以自力更生为主，财政支农力度十分有限。改革开放后ameco， 国家发展战略发生根本性改变，财政支农力度逐渐加大，原来由农民出钱的一些费用开支，逐渐变为由财政负担，公共财政覆盖农村成为农村税费改革的重要方向。纵观农村财税制度的演变，本质上是国家与农民关系的演变，从“多取”到“少取”到“不取”，最终目标是实现城乡基本公共服务均等化，养鸡下蛋，增强农民的再生产能力。
推行家庭承包经营制度后， 农民获得了生产经营自主权，成为独立的生产经营主体。原有的“ 三级所有、队为基础” 的人民公社管理体制逐步解体，被由乡镇政府和村民自治组织构成的乡村治理机制取代。实行政社分开、建立乡镇政府，设立村民委员会和村民小组，实行村民自治。随着乡镇政府的建立，乡镇一级财政和相应的预决算制度逐步建立起来，收入来源和开支范围进一步得到明确；村集体财务收入来源，主要依靠收取农业税费提成和直接向农民收取公积金、公益金和管理费，还向农民直接收取其他税费。更加雪上加霜的是，1985年到1987年全国流行的一句口号，“人民事业人民办”，于是各部门也纷纷向农民伸手，十几顶大盖帽围着一顶破草帽，变着法儿掏农民腰包。而乡镇政府机构建立起来后，乡镇政府的职能不断增加强化，人员快速增加，财政供养负担加重， 到20世纪90年代中后期，有相当一部分的乡镇政府和村级组织已经很难正常运转。1993年12月15日， 国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年开始实行分税制改革。这项改革的内容可以概括为“按事权划分支出、按税种划分收入、建立税收返还制度、建立转移支付制度”。从当时的制度设计和实施效果来看，这次改革没有成为健全地方财政体制、解决农民负担问题的契机，反而使农民负担问题进一步趋于恶化。在中央政府财政投入不足的情况下， 农村基础设施建设、基础教育和医疗卫生等公共事业，主要依靠地方政府向农民征缴的税收、三提五统、集资、摊派、积累工和义务工提供。“头税轻（农业税）、二税重（乡统筹、村提留等收费）、三税是个无底洞（指其他集资、摊派等）”的现象比较普遍，加上“搭车”收费、加码收费等，农民负担逐步加重。有关资料显示，1990 年，不少地方向农民征收的各种负担多达149项。农村基层干部被称为“要粮要钱要命（计划生育）” 的“三要”干部，干部们自我解嘲称是“人要生了，狗要熟了”， 天天去要，群众见了就躲，而去多了，狗都不再咬他们。农民与基层政权组织的矛盾激化，农民负担问题引发的恶性案件和群体性事件时有发生。农业逐渐凋敝，有的农民甚至不惜放弃承包土地，不愿种地，农村发展、农民生活陷入困境。
为从根本上解决农民负担问题，2000年3月，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，确定在安徽全省实行以“三取消、两调整、一改革”为主要内容的农村税费改革试点。具体内容包括：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工； 调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。2001年3 月，国务院发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》， 围绕取消“两工”的步骤和期限， 进一步完善农村税费改革的有关政策。江苏自主决定在全省范围实施改革试点。2002年3月，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，确定河北省等16个省（自治区、直辖市）为试点省。2003年3月，国务院发出《全面推进农村税费改革试点工作的意见》，决定在全国普遍开展农村税费改革试点工作。
2004年国家开始实行减征或免征农业税的惠农政策，决定农业税税率总体上降低1个百分点，取消除烟叶外的农业特产税，并选择吉林、黑龙江两省进行全部免征农业税试点。2005年中央决定在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税率，在牧区开展取消牧业税试点，28个省（自治区、直辖市）全部免征农业税。2005年12月全国人大常委会通过关于废止《中国人民共和国农业税条例》的决议。2006 年农业税于1月1日起全面取消， 《农业税条例》被废止。这意味着在我国沿袭了2600年之久的农业税的终结。农业税和“三提五统”的取消，减少了农民负担，增加了农民权利，还体现了“公平”原则。从公元前594年鲁国初税亩开始， 交纳皇粮国税一直是农民天经地义的义务。今天我们已经由以农养政进入以工养政、以商养政时代，结束农业农民农村对经济社会发展做出的巨大牺牲，还农民以公平，让农民快发展，恰逢其时。
随着“农业四税”（农业税、农林特产税、牧业税、屠宰税）和“乡镇五项统筹”（农村办学、计划生育、军属优抚、民兵训练、道路交通）及村管理费的取消，农村公共产品的供给主体、资金来源和投入方式都发生了变化：除村内农民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目所需资金采取“一事一议”的办法筹资筹劳外， 原来由乡镇政府和村级组织提供的公共产品则由国家财政负担。中央不失时机地做出了推进农村综合改革的重大决策，强力实施乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，建立了精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进了农民减负增收和农村社会事业发展。从“多取”到“少取”到“不取”，农民的发展权得到空前的提升。打破“黄宗羲定律”，让农业税永远成为只能在词典中才能找到的历史名词，这是中华民族前无古人的壮举。
多予
进入新世纪以来，国家财政支农资金投入快速增加。以2003 年为分水岭，“ 公共财政覆盖农村” 正式提到政策层面。按照2 0 0 2 年党的十六大提出“ 统筹城乡经济社会发展”的要求，国家财政把“让公共财政的阳光逐步照耀农村”作为新时期财政支持“三农”的基本指导思想。国家财政支持“三农”的政策出现了重大转变，农民看到了实现基本公共服务均等化的曙光。近年来，中央不断调整国民收入分配格局，增加国家财政和预算内固定资产投资对农业农村的投入， 逐步建立了财政支农资金稳定增长机制。从2003年的1754.5亿元增加至2012年的12387.6亿元，农业支出占财政支出的比重由7.1% 增加至10.5%。“十二五”期间， 全国一般公共预算用于农林水事务支出规模屡创新高，年均增长16.4%。2006年中央提出“三个高于”的要求，即“国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。2008年提出了“三个明显高于”的原则，即“财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年， 政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年”。2010年中央要求按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农” 投入。进入新世纪以来，以三农为主题的历年一号文件均强调构建“三农”投入稳定增长长效机制， 在各级财政支出过程中把农业农村作为优先保障领域；同时，调整完善财政支农政策体系，实施农业可持续发展战略、支持发展多种形式农业适度规模经营、提高农业补贴的精准性和指向性，构建完善针对农村贫困地区、贫困人口的财政综合扶贫体系。
国家财政大幅度增加了农村基础设施建设的投入，加强农村人畜饮水安全、农村电网改造、乡村道路、农村沼气、农村危房改造等基础设施建设，明显改善了农村居民的生产生活条件。截至2015年底， 全国农村集中式供水人口受益比例从2004年底的38%提高到82.4% 以上，农村自来水普及率达76%， 供水保证程度和水质合格率均大幅提高。自2005年农村饮水安全工程实施以来，全国共解决5.2亿农村居民和4700多万农村学校师生的饮水安全问题，加上原有的农村供水基础，我国农村饮水安全问题基本得到解决。全国50多万个行政村已基本实现通路、通电、通水、通广播、通网络宽带的五通工程。自2008年以来，农村危房改造逐步由试点转为全面推开，到2016年年底，全国完成农村危房改造2300多万户。农民对农村的发展用三个字概括：生活看住（楼房渐多）、生产看路（村村通基本实现）、生态看树（绿化普及）。
国家财政加大了对农村社会事业发展的投入，农村基础教育、医疗卫生、社会保障水平显著提高。自2006年起，深化农村义务教育经费保障机制改革，对农村学生实行“两免一补”（免学杂费、免费提供教科书、对家庭经济困难寄宿生补助生活费），到2012年，全国近1.3亿农村学生享受了免除学杂费和免费使用教科书的政策，3000多万寄宿生被免除了住宿费，中西部地区1200多万家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。2003年启动新型农村合作医疗试点，中央和地方财政每人每年各补助10元；2016年各级财政补助标准提高到每人每年420元，新型农村合作医疗实现了农村居民全覆盖。从2009年下半年开展新型农村社会养老保险试点， 到2012年仅用3年的时间就基本实现了社会养老保险全覆盖，到2014 年已开始建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，2015年我国首次统一提高全国城乡居民养老保险基础养老金最低标准。2007年开始在全国范围内建立农村居民最低生活保障制度，2011年农民最低生活保障标准提高到每人每月130元， 并要求逐年增长。
国力在提升，财力在增强。历朝历代都逃不过以农养政、以农养国、以农养城、以农养兵的命运，今天我们终结了长达几千年的循环，进入以工养政、以商养政的新时代，农业占GDP比重已经降到10%左右，农民已经不再需要为发展城市、发展工业支付代价。相反，城市和工业对三农的反哺在逐步加大。重农思想始终贯穿于中国封建社会的历朝历代，490多个皇帝无一不把重农放在首位，但又无一不是只重业而不重人，农民反而成为被剥夺最重的对象。今天，我们终于跳出重业不重人的窠臼，重业更重人，重业必重人，农民从此进入“为了自己发展机战少女，不受他人剥夺”的新时代。
赋权
制约农民发展的因素很多，但最大障碍莫过于权利的缺失。赋予农民更多影响发展的权利是农民分得的最大改革红利。
1.自由迁徙权
1958年第一届全国人大通过了《中华人民共和国户口登记条例》，实行城乡分割的二元制度， 城乡人口被严格地分割开来。从1958年到1978年，我国严格城乡隔离经历了20年。其间，城乡之间、农村地区之间的人口流动都受到严格限制。除了特殊情况和计划用工之外，农民被严格束缚在土地上， 大量人员积压在第一产业，人地矛盾加剧，导致农业生产效率长期低下。1978年的全国人均粮食占有量仅和1957年相当，全国农村有2.5亿人没有解决温饱问题。这期间的城市化进程也受到了严重影响，城市化率仅从16.2%上升到17.9%。以家庭联产承包责任制为核心的农村改革催生了户籍制度的改革。《中共中央关于1984年农村工作的通知》指出，“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这次改革并不包括县政府所在地的镇。当年全国流动人口猛增到2000万，从此以后，国家加快了户籍改革，乡村人口的迁徙也越来越势不可挡。1992年邓小平同志南方讲话后，农业经济结构得到进一步调整，人口流动方面的政策重点转移到宏观调控下的有序流动。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。根据这个文件，从1994年开始，由公安部、建设部、农业部、国家经济体制改革委员会等部门组成的研究小组，开始制订小城镇户籍改革方案。这个方案明确指出，“要积极地、分阶段地推进户籍制度改革，最终取消城市户口和农村户口的划分，消除城乡人口流动的制度障碍”。改革的基本方针是，农民如果在小城镇有稳定的职业、收入，固定的住所，那么就允许他们向小城镇迁移。这里把迁移户口又放宽到了县政府所在的镇，这在1984年改革的基础上又前进了一步。
2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。建立健全农村劳动力的培训机制，推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间，取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多就业机会。逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。深化户籍制度改革， 完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务”。近几年，中央又不断发文要求各地取消中小城市户籍限制，让农民可以自由迁徙到城镇，这项改革无疑对农民是最大的福音，几代人的城市梦终于得圆。
2.参政议政权
新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按比例原则配置选举权制度。1953年2月11日通过的我国第一部选举法明确规定， 城乡人大代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍； 在选举省、县人大代表时，则分别是5倍和4倍。这些城乡不同比例的规定，是不平等的。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的我国第二部选举法即现行选举法，这些比例没有变化。1995年2 月28日，我国第三次修改现行选举法时，农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1/4，使城乡居民的选举权向更为平等的方向迈出了一大步。2006年，国发5号文件首次明确提出要保障农民工依法享有的民主政治权利。招用农民工的单位，职工代表大会要有农民工代表，保障农民工参与企业民主管理权利。农民工户籍所在地的村民委员会，在组织换届选举或决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。十八大以来，《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》较为系统地提出了保障农民工依法享有民主政治权利的措施。如重视从农民工中发展党员， 加强农民工中的党组织建设，健全城乡一体、输入地党组织为主、输出地党组织配合的农民工党员教育管理服务工作制度。积极推荐优秀农民工作为各级党代会、人大、政协的代表、委员，在评选劳动模范、先进工作者和报考公务员等方面与城镇职工同等对待。随着城市化进程不断加速，社会结构发生深刻变化，我国城镇化率在2009年已接近50%。在此背景下，2010年， 十一届全国人大三次会议通过了修改后的选举法，明确实行城乡按相同人口比例选举人大代表这一重要原则。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，对各省区市的全国人大代表名额重新进行分配，即每一全国人大代表代表相同的城乡人口数。十二届全国人大代表选举按城乡约每67万人分配1名代表名额。实现城乡居民选举权平等，不仅有利于顺利将大量的农民工转变成工人，巩固工人阶级在国家政权中的领导地位，提高党和国家发展社会主义民主政治的能力，而且有利于构建社会主义和谐社会。实现城乡居民选举权的完全平等，农民作为整体就有了与其人口基本相当的话语权，农民的利益和意志就会在国家权力机关得到充分体现。这必然有利于从整体上促进我国社会主义和谐社会建设的质量。
3.生活保障权
进入20世纪90年代，一些地方开始真正的农村最低生活保障制度试点。1992年，山西省在左云县率先开展了试点工作。1994年，民政部提出要在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。同年，上海市在3个区开展农村低保工作试点。1995年12月11日，广西武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》。这是中国出台的第一个县级农村最低生活保障制度的文件。1996年民政部又印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，并制定了《农村生活保障体系建设指导方案》，将试点扩大到256个市县。到1997年底，全国已有997个县市初步建立了农村最低生活保障制度。但是此后由于宏观政策环境的限制和重点推进城市最低生活保障制度，农村最低生活保障建设虽有进展，但发展缓慢。2002年十六大召开，党中央提出“有条件的地方，探索建立农村最低生活保障制度，并在各方面对农村最低生活保障制度建设加以支持”。2007 年国务院发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始在全国范围内建立农村居民最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围，2011年农民最低生活保障标准提高到每人每月130元，2011—2015 年农民低保标准年均增长率18%， 部分城市实现了城乡低保标准的“并轨”。
我国农村扶贫开发的基本方针是“以开发式扶贫为主，救助式扶贫、保障式扶贫为辅”。其中，开发是促发展，救助、保障是保生存。1986年，针对救济式扶贫战略“救急不救穷”的弊端， 我国实施了开发式扶贫战略，力求变“输血”为“造血”，依托贫困地区资源开发，基础设施建设和重点项目带动，采取整村推进、劳动力培训、产业化扶贫等措施，有效增强贫困地区的自我发展能力。但与此同时，由于我国农村贫困人口中许多是缺乏劳动自救能力的残疾人员、孤老和孤儿，依靠开发式扶贫很难使这些贫困群体脱贫，还需要通过救助式扶贫和保障式扶贫保证其基本生活，特别是实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》以来，各级政府加快建立农村社会保障体系和多样化生活救助机制，从而按照分类指导的原则，构建起了一个更具针对性、科学性的扶贫政策体系，多维度帮扶农村贫困人群：对具有劳动能力和开发潜力的贫困人口，帮助其脱贫致富；对缺乏开发条件区域的贫困人口，帮助其易地脱贫；对丧失劳动能力的特困人口，完善社会救济和最低生活保障制度，保证其基本生活。
《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中首先提出十年扶贫的目标是“两不愁三保障”的新理念，即“稳定实现不愁吃、不愁穿，刘进荣保障其义务教育、基本医疗和住房”，2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议又在此基础上增加了贫困地区农民人均可支配收入增幅高于全国平均水平，基本公共服务主要指标接近全国平均水平。党的十八大以来又提出脱贫攻坚的一系列重大举措，这些都为保障农民的基本生活筑牢了强有力的防线，使全体农民再无生存之忧。
4.土地财产权
土地财产权的变迁是赋予农民发展权的最直接、最实在、最具体的体现。1978年开始实施的家庭联产承包责任制建立了一套新的农地制度。1978年到1979年， 从全国范围来看，继续推行定额包工责任制，不许包产到户和包干到户。1982年1号文件明确肯定了分户经营、自负盈亏的包干到户经营方式是建立在土地公有基础上的。1983年中央充分肯定了联产承包责任制。自此，决策层关于农村基本制度的争论告一段落。1984年一号文件要求土地承包“15年不变”， 也被称为“第一轮承包”，同时规定，“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”1991年一号文件首次提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来泷川华音。”1993年，中央11号文件要求土地承包“30年不变”，也被称为“第二轮承包”，同时提出“增人不增地、减人不减地”的办法。1998年十五届三中全会规定，“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”2008年党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变……允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”党的十八大之后，随着全面深化改革的推进，党中央开始赋予农民承包土地更多财产权利。2013年中央一号文件指出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。产权清晰是市场经济的基本要求。十八届三中全会《决定》要求“赋予农民更多财产权利”，在使用、收益和流转的基础上，提出了农民对承包地的占有权，首次明确承包经营权具有抵押、担保、入股权能。农民获得了把承包土地的经营权拿到金融机构进行抵押、担保或者以土地入股农业企业的权利， 从而可以得到金融支持或经营性收入。这些安排，在拓展农村土地承包经营权权能方面，无疑有了重大突破。
2014年中央一号文件正式提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的政策，即在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权， 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年中央一号文件也进一步提出要赋予农民对承包地的各项权能，允许农民土地承包经营权向金融机构抵押、担保。
在这期间，为了农户居有定所，国家也不断加强对农户宅基地的改革，相继出台了一系列加强农村宅基地管理法律和指导文件，形成了比较明晰的管理办法，基本形成“一户一宅、福利分配、无偿回收、限制流转、禁止抵押、严禁开发”的宅基地管理制度。1982年《宪法》和l986年、1988年、1998 年《土地管理法》皆规定“宅基地属于集体所有”，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”。2004年国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。”经过不断完善，到2007年《物权法》颁布时，对宅基地权利的制度安排形成体系。此后，国家在继续严格宅基地管理的同时，开始不断完善宅基地的权利结构。2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”2013年中央一号文件提出依法保障农村宅基地使用权。2015年中央一号文件在中办和国办印发的《意见》基础上提出对宅基地制度改革试点采取分类实施的措施，强调对农民住房保障的新机制进行深入探索。随着土地确权工作的不断推进，2016年中央一号文件在农村土地承包经营权确权登记的基础上，提出要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作。2018年中央一号文件又提出将适度放活宅基地和农民房屋使用权。至此，一系列国家土地制度的放宽对于稳定农民与土地的关系、完善土地承包经营权能，具有深远的理论和现实意义。土地财产权的实现程度不断深化，使农民的发展能力越来越强。
优先
“三农”问题是中国现代化进程中最难解决的基本问题。在不同时期、不同条件下，“三农”问题的主要矛盾不同，解决问题的思路和对策也不相同。改革开放之初， 我国农产品长期短缺，发展农业生产、提高农业产量、保障粮食安全是首要任务。经过20多年的改革与发展，中国的粮食和其他主要农产品的供给已经由长期短缺转变为总量基本平衡且丰年有余。自1997年以后，每年农产品实现净出口数十亿美元。总体看来，当前农业问题已基本上解决。但是农民问题和农村问题远没有解决。新形势下中国“三农”问题的主要方面和相互关系发生了重大变化，农民问题已经成为“三农”问题之首。
农民问题的实质是什么？许多人认为是收入问题。然而应清醒地看到，困扰8亿农民的不仅仅是收入低，更根本的是相对城市居民而言在教育、医疗卫生、社会保障等方面所能享受的公共产品不足乃至严重匮乏，在就业和社会生活的诸多方面遭受歧视、排斥等。城乡之间的差距也不仅表现在收入和财产差距上，还表现在就学、就医和就业的机会不同，以及政府公共财政支出的差异方面。教育、医疗卫生等公共资源的匮乏，严重影响了农民的生活质量，增加了农民的发展成本，降低了农民及后代改变生活现状的可能。 可见，农民问题不能简单地归结为收入问题，而是以收入、就业、教育、健康等为核心内容的综合性问题，实质是农民在温饱问题基本解决之后，如何获得进一步发展的问题。
坚持农民问题优先解决，应是乡村振兴的核心理念。如何体现优先，当前必须放在“经济社会的大战略中”“城市与农村的大背景中”“ 农民与市民的大格局中”“一二三产业的大结构中”去考量。
一应优先强化基础设施建设。统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化。加大公共财政支持农村基础设施建设力度，推动基础设施建设重点向农村倾斜， 引导金融和社会资金投向农村。重点要加大对欠账较多地区的交通、电力、饮水和信息等基础设施的投入力度。尤其对国家粮食主功能区和重要农特优产品产区的基础设施建设应集中力量彻底完善配套，确保区域功能的有效发挥。推动国家铁路网、国家高速公路网连接贫困地区的重大交通项目建设，提高国道省道路况标准，村村通工程应逐步向自然村和田间生产主干道延伸，构建乡村外通内联的交通运输通道。加强病险水库水闸除险加固、灌区续建配套与节水改造等水利项目建设。实施农村饮水安全巩固提升工程，全面解决贫困人口饮水安全问题。近些年，国家集中力量治理大江大河，成效突出，但中小农田水利设施年久失修，效用无法发挥。对于小型农田水利、“五小水利”工程等，国家应加大投资力度。加快推进贫困地区农网改造升级，全面提升农网供电能力和供电质量。完善电信普遍服务补偿机制，加快推进宽带网络覆盖所有乡村。实施电商扶贫工程。加快乡村物流配送体系建设，支持邮政、供销合作社等系统在乡村建立服务网点。加快农村危房改造和人居环境整治，以整村推进为平台，加快完善贫困村生产生活条件，扎实推进美丽宜居乡村建设。大力开发乡村旅游，帮助有条件的地方打造具有现代化水平的乡村景点。支持农业综合开发，充分发挥农业的食物保障功能、就业收入功能、原料供给功能、生态保育功能、休闲旅游功能、文化传承功能等多功能的综合效应，以延长产业链，拓展功能链，提升价值链，促进农民增收。改善生态环境，对乡村垃圾收集处理等公共卫生环境治理加大投资力度，为乡村振兴、农村小康社会建设创造条件。
二应优先发展乡村教育事业。实施乡村振兴战略最重要的是培养懂农业爱农民爱农村的干部队伍和现代化的职业农民，而要培养出这样两支人才队伍，首要问题在于发展农村教育。百年大计，教育为本，十年树木，百年树人。乡村教育与城市相比，本来就十分落后， 既缺设备，又缺师资，但毕竟还基本保证一村一校，孩子还能就近有书读。自2001年全国推行教育体制改革以来，乡村教育大幅萎缩，撤点并校更使农村孩子面临新的上学难。全国乡村最多时有学校60多万所，目前59万多个行政村仅有20多万所学校，农村孩子不得不到城镇借读。义务教育有两个特点，一是就近，二是免费。撤点并校使孩子不能就近，虽然免费，但在城镇借读多花的钱比收费不知要高出多少倍。更令人担忧的是孩子远离乡土社会环境，他们看的、听的、身边感受的全是“逆乡土化”教育，以后让他们再回乡振兴乡村恐怕是难上加难。应大力恢复乡村学校，保障单程半小时就读的办学标准。福建永泰县78所农村学校，其中19所只有一个学生，但县里多年坚持一个学生也不撤并的方针，保障孩子的受教育权，对此应予提倡推广。
三应优先发展农村居民基本医疗保险、基本养老保险。智力是农民发展的关键，而体力是农民发展的基础，没有健康强壮的体魄，发展便无从谈起，不少贫困地区因病致贫者高达50%—60%甚至更高， 可见强健的体魄对于保障农民的发展是多么重要。当前农民的医疗服务消费行为基本表现为“小病不出村，大病到县及县以上医院”，有关资料显示，近60％的门诊服务是由村卫生室或私人诊所提供的，仅1/4左右是由乡卫生院提供的。由于政府投入不足，农村公共卫生服务体系通过“有偿服务”进行“创收”仍然存在，导致本应无偿提供的一些公共卫生项目变成了有偿服务，影响了预防保健措施的落实。要尽快改革基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。借鉴安徽等一些地方农村医疗卫生体制改革做法， 以县为单位，建立域外医联体、域内医共体的新体制机制，解决农民看病难看病贵的老问题。加快构建农村社会养老服务体系，加强农村最低生活保障规范管理，继续提高新型农村合作医疗筹资标准和保障水平，完善重大疾病保险和救治制度。针对农民工群体，要强力推进农业转移人口参加城镇居民医疗保险和城镇居民养老保险；要完善城乡社会保障衔接机制，将农业转移人口在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系， 完善并整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度；要提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，全面落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。
四应优先解决农村缺资金的问题。搞活农村金融是乡村振兴的重要前提，“金钱不是万能的，但没有金钱是万万不能的”是一句老话，它揭示的却是一个普遍真理。20多年以来，我国农业贷款只占全国贷款总额的5%左右，而印度一直高达20%以上，致使其三次农业革命取得辉煌成就，由不足温饱一跃成为重要的农产品出口国。2006年，我国银监会出台发展村镇银行的新政，2016年已发展到1500 多家，同时发展了上千家农村商业银行、上百家农村合作银行和众多的农村资金互助社，这些对于缓解农村资金短缺起到一定作用，但农民贷款难的问题仍然困扰着农民的发展。“农民贷款难”的一个重要原因是提供涉农贷款的金融主体偏少，除了政策性银行的支持，更需要民间金融的充分活跃。应继续放宽民间金融政策，大力发展民间金融，尤其是民间本土金融。要积极探索实施涉农信贷投放与监管评级、市场准入的“双挂钩”政策。督促金融机构不断完善“三农”金融服务机制，提高对分支机构“三农”业务考核的分值权重。结合涉农贷款季节性特点，对涉农贷款占比较高的县域法人金融机构实施弹性存贷比要求。要采取政策性措施，引导自认为“白领”的金融业基层从业人员，放下身段，深入村户，深耕农村金融这片“蓝海”， 变银行与农户“ 互输” 为“ 双赢”。在满足农村资金需求方面， 还必须发挥政府投资主导作用，中央基建投资要继续向“三农”倾斜，优先保证农村基础设施建设投资稳定增长。加强资金和项目管理，整合统筹使用涉农资金，强化农业农村资金投入力度。
五应优先注入现代元素。农业是弱质产业，农村是弱化地区， 农民是弱势群体。为何会出现“三农”“三弱”现象，说起来问题很复杂，如果化繁为简，实质上就是缺乏现代元素的注入，如现代理念、现代技术、现代管理、现代设施、现代金融、现代人才等等。如果像工业、像城市一样不失时机地注入这些现代元素，农业现代化这条腿就不会再短，三农领域就不会弱化。党中央提出实施乡村振兴战略，要求优先发展农业农村，实质上就是优先注入各种现代元素，让乡村跟上时代步伐，把农业这条短腿加长，使农民发展权优先保障。中国有2.3亿承包土地的农户，美国有230万个农业经营主体，英国有23 万个经营主体，也就是说，我国经济主体数量是美国的100倍，英国的一千倍，要把现代元素注入这样一个庞大群体，其难度可想而知，这是中国农业现代化最难解决的大问题。探索如何实现小农户与现代化的对接将是今后一个相当长的历史阶段面临的重大课题，这里有两大关键点必须抓好，一是提高农民组织化程度，二是构建社会化服务体系，这是解决中国特殊国情下小农户与现代化衔接的必由之路、不二选择。
六应优先开辟农民就业创业空间。实现生活富裕，小农户必须兼业，这是中国国情决定的。人多地少，一个月种田、三个月过年、八个月空闲的农业生产模式，显然不能满足农村劳动力实现充分就业的需要，更无法获得较高的收入回报。在不离土不离乡的第一就业空间和离土又离乡的第二就业空间之外，着力开辟扩大农民第三就业空间，即发展以农产品加工业为主的乡村第二产业和为农业服务的服务业、乡村旅游业等乡村第三产业，可克服第一、二产业就业空间的不足，让农民能够就地就近利用空闲时间实现充分就业、收入提高、生活富裕。应通过产业扩张，引导和支持劳动密集型产业、农产品加工业在环保达标的情况下向中心镇集聚，向乡村延伸，促进富余劳动力就地就近转移就业，使得劳动力在区域之间合理流动和分布。应建立完善农村劳动力就业创业服务体系，加大对农村灵活就业、新就业形态的支持。加快形成政府推动、企业主导、行业配合、学校参与、社会支持、个人努力的职业培训工作新格局。顺应乡村产业优化升级趋势，围绕市场和企业需求，整合培训资源，创新培训机制，着力提高农村劳动力职业技能和就业能力。
人的全面自由发展，是马克思主义的最高命题和根本价值， 也是中国特色社会主义建设的价值目标和现实行动。旨在改善亿万农民生存和发展状况、共享现代化发展成果是乡村振兴的根本。如果农民得不到发展，现代农民“古代化”，即使修了路、建了房，新农村迟早还会变为旧农村； 即使脱了贫，还会再返贫。近现代长达百年的乡村建设经验与教训说明，如果没有对农民发展权利的尊重和发展能力的培养，仅靠直接的物质投入，并不能使贫穷消亡、落后除根，更难以使农民走上自信、自立和自我组织的发展道路。只有农民自身发展了，他们才会有信心去应对工业化、城市化、市场化乃至全球化的发展环境，乡村振兴才有可持续性的基础。没有8亿农民由传统向现代的历史性转变， 没有为实现这一历史性转变而对农民的人力资源投资，中国的现代化就很难“化”得起来，也很难可持续发展。因此，乡村振兴必须克服重物不重人、重业不重人、重事不重人的老传统，树立目中有人、心中有人、以人为本的新理念，一切工作都应该以促进农民的发展为中心，以提高农民发展能力、创造农民发展条件、完善农民发展保障为目标。
文章来源：《中国发展观察》2018年第11、12、13期（连载）
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